【奋进新征程 建功新时代】建设“数字雄安” 打造智慧型创新城市

[②] 美国左翼宪法学者提出了民主的立宪主义。

在这三个条款中，分了五个层次来表达国家行政机关对于哪些残疾人具有生存保障的职责。该法规定各级人民政府应当将残疾人教育作为国家教育事业的组成部分，统一规划，加强领导，为残疾人接受教育创造条件。

(2)通过建立按比例安排残疾人就业制度，在国家机关和其他社会单位中设置一定的残疾人就业比例来安排残疾人就业，通过设置公益岗位安排残疾人就业。但是如若设定这样的前提条件，其残疾人的身份则是一种或然性的，预防并不是残疾人的权益种类，而是健全人所应得到的医疗卫生保障。4.残疾人的劳动权利需求 对于没有劳动能力的残疾人而言，其权利需求会集中于其生存保障上，但对于有劳动能力和劳动技能的残疾人而言，他们更需要的是能获取相应的劳动机会，通过特定领域、岗位来实现其劳动价值和生存保障。对于残疾的孤儿或贫困家庭的残疾儿童的生存照顾职能也应当由政府予以承担，残疾人的康复与治疗费用应当首先由政府先行支出，避免发生贫困家庭因贫困而遗弃残疾幼儿的人间惨剧的发生。三是对贫困残疾人的基本医疗、康复服务和必要的辅助器具的配置和更换给予救助。

4.残疾人劳动权利的社会责任 (1)社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安排残疾人就业。四是给予生活不能自理的残疾人护理补贴。[2]由此我们界定本文所论及的林权即林地承包经营权，或者说是对林地这个特殊权利的专门规定。

譬如，在保护现有林业物种、生态平衡的前提下，要坚决反对毁灭性开发的惯用做法，因地制宜地推行经济效益和生态效益相结合的复合型森林经营模式，鼓励和支持林农积极开发林药、林菜、林果、森林旅游等非木质林产品，确保林地长期经营和林下经济发展的有效结合。[8]集体林地除了具有土地资源的稀缺性、经济性等共同特点之外，还具有不同于耕地的生态功能和社会功能的特点。譬如，国家对集体林地的征用。[14] 从集体林权排他性方位变化的视角看，从集体所有制改革为私人占有制，除了私人占有者之外的其他主体将不再享有对林地资源的使用权，排他性的程度显著上升。

学界将林农（农户）林权流转的内部因素归纳为如下四个方面：（1）林农（农户）对林业资源效益的偏好。在集体林权外部，现行的林业政策、产权制度安排实际上造成了农民和林农权益的不安全，权益的完整性和稳定性都存在着明显的缺陷，农民和林农无论是在实体性权益还是在救济自己权益方面都是绝对的弱势群体。

要依法建立以县区为主体的集体林权流转服务中心，凡是私下交易、不到林权流转服务中心进行林权流转的，有关部门不得办理林权变更登记，不得发放林权证，不得安排林木采伐指标。[5]只有建立起集体林权经营主体多元化，构筑责权利相统一的集体林权经营管理机制，将林地这一重要的生产资料的使用权真正交给农民和林农，才能够切实保障农民和林农的生产经营自主权，真正实现和促进农民群众增产增收。尤其要通过法定的方式赋予非所有人对林地资源依法享有独立的、排他的使用权和支配权，既满足非所有人开发利用集体林地资源的需求,又实现所有人合理合法的经济利益。  二、集体林权制度改革的相关要点 （一）完善的自主经营权是集体林权制度改革的重点 林地与耕地都是国家重要的土地资源，是农村尤其是山区农村重要的生产要素。

要建立起以林农（农户）为主体、自愿参与为原则、以促进合作为目的的管理规范的林业合作组织，采取统一经营、利益共享的分配机制，真正解决小农户与大市场之间的矛盾、林地细碎化与规模化经营之间的矛盾。（2）集体所有权，其是林地资源所有权的一种重要的补充形式，林地资源归集体所有须有法律的明确规定。在今后一个相当长的时期内，一定要大力发展以森林生态旅游为主的第三产业，按照《中华人民共和国旅游法》的相关规定，加大对山区、林区生态旅游的规划指导、合理布局和系统开发，着力打造各具体色的生态旅游精品，逐渐形成以生态景观为主体、森林公园为补充的生态旅游圈，满足人们多层次、多样化的休闲娱乐需求。依据《中华人民共和国民法通则》的规定，我国林权是以森林、林地资源所有权为基础，以对特定的森林、林地资源的使用、收益为目的的他物权。

未经发包方和承包方协商一致，不得随意变更或者解除承包造林合同。集体林地资源作为一种稀缺的经济资源，具有一切经济物品的共同属性，其所有权形态必将对林地资源的利用效率造成重要的直接影响。

地方政府一定要通过搭建林业投融资平台与林农相互联系的桥梁，畅通林农生产合作组织与金融部门合作的途径，积极开发适合林农需要的信贷项目，解决林农创业发展需要的资金问题。[3]在当前我国集体林权制度改革的过程中，关于林地资源的产权确认和明晰不是一个简单的国有、集体所有权和私人所有权之间的交换问题。

（2）建立健全林农（农户）林权的法律保障机制。[12]我们必须按照中共十八届三中全会的要求，进一步深化集体林地资源管理体制改革，鼓励集体林权资源合理流转，探讨采取转包、抵押、拍卖、租赁，林权使用权出让、参股、交换、转让等具体方式，促进资金、资源、技术等林业生产要素聚集，从整体上盘活既定的集体林地资产。这里所论及的林权集体所有制，还包括新中国建国初期根据《中华人民共和国土地改革法》的规定分配给农民个人所有，经过农业合作化转化为集体所有的森林、林木和林地，以及在劳动群众集体所有的土地上由农村集体经济组织种植、培育的林木等。（5）组建林农生产合作组织。[11]（P1390）擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照《森林法》第44条的规定予以处罚。森林生态效益补偿基金必须切实做到专款专用，任何单位不得挪作他用。

相比之下，私有产权却能够将许多外部性因素内在化，从而更具有经济效率和经济效益。国务院授权国务院林业主管部门对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。

在集体林业发展的过程中，良好的政策规定、制度安排和法律规范是有效降低社会交易成本、提高林地资源配置效率的根本路径。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。

其主要原因在于相关的集体林权配套政策措施不完善，林权流转的法律法规不健全，流转客体价值的评估不独立，以及集体林权自身存在评估难的问题。林权作为独立用益物权的一种类型，在立法理论上，可将其与水权、矿业权、渔业权等并列为同一位阶的用益物权。

此外，集体林权流转的监管体制不严格，林权流转的程序、行为、手续和费用不明确或者不合理，流转的市场化根基不牢固，尤其是流转主体缺位与思想意识淡薄，以及相应的林业职能部门对流转不够重视等现实问题也是不可忽视的因素。集体林权法律界定的关键是要明确集体林权的客体、主体与内容。[7]因此，当前农村深化集体林权制度改革的重点，就是要将林地承包经营权、林木所有权进一步地落实到集体经济组织的农户头上，依法确立农民作为林地承包经营权人的主体地位，明晰农民（农户）依法享有林地的自主经营权、收益权和处置权，建立根据市场需求的自我发展、自主经营的长效机制，实现森林增长、生态改善、农民增收、林业增效、林区社会和谐发展的目标。（6）地方政府对集体林权干预失当，表现为在利益的驱使下政府官员插手太多。

概括起来说，我国现行的集体林权制度主要存在如下几个问题：（1）林权产权界定不科学、不清晰，表现为权利主体不明确。集体林权制度改革说到底，就是要通过林权流转方式激活林农的发展活力，从根本上调动农户从事林业生产经营的积极性。

中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（即2014年1号文件）第17条指出：要继续稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。集体林权的客体为森林、林地、林木以及依附于林地、林木和森林的各项权利。

各级财政安排的贴息资金要对科技含量高、市场竞争能力强的优势林业项目贷款予以贴息。（三）构筑集体林权配套改革的长效机制 我国集体林权流转的基本要求是：林权流转的主体必须符合法律意义上的产权明晰，流转的程序必须符合法律规定，流转的过程必须符合国家政策要求。

[16]（P1396）非法占用林地行为的民事法律责任，依据我国民法、森林法、森林法实施条例的相关规定，可以恢复原状、赔偿损失、停止侵害等方式予以处置。政府部门要专门制定符合山区和林区实际情况的基础设施建设补助标准，通过企业让利、国家补助、林区适当自筹、税费减免等途径加大资金投入。要建立规范化的林地、林木流转交易市场，明确林地、木材市场准入条件，健全集体林地资源资产评估制度，促进林业生产要素的合理流动。一般产权具有私有产权、共有产权和国有产权之分。

我国法律规定的林地资源资产评估主要是对林木资产、林地资产的评估和森林景观资产的评估。各种形式的林权流转都必须明晰责权利，在不违反林地经营原则和相关法律、法规规定的前提下进行抵押融资活动。

（3）规范林农（农户）林权交易服务机构的运作行为。（2）林权权利束极为复杂，表现为责权利不统一。

在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。依照《森林法实施条例》第43条的规定，擅自改变林地用途的由林业主管部门，责令恢复原状并处以每平方米10~30元的罚款。